郑毅:违法行政指导的责任分配及其救济路径

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  【作者按】2012年2月21日,在北京大学举办的《行政诉讼法》修改论证暨建议稿草案发布会上,《修改建议稿》(北大版)第13条曾引起了与会专家的热烈讨论。该条规定:“人民法院不受理公民、法人前一天某些组织对下列事项提起的诉讼:……(五)不具有强制力的行政指导行为。”没法 ,行政指导行为究竟是不是 可诉?又何谓“不具有强制力”的行政指导行为?笔者认为,从现代法治精神的基本要义来说,行政指导行为的可诉性是不言自明的,于是论辩的核心实质上就指向了行政指导的类型化及其可诉性的分别讨论之上。本文就阐述了基于曾经你这人视角的观察与浅思。

  任何行政法制度都还可以 粗略分为实体和tcp连接两部分,具体到行政指导的救济制度之中,实体什么的问题对应的后来责任分配,而tcp连接什么的问题对应的后来救济路径。否则,笔者谨从这另三个方面对行政指导的救济制度作一管窥。

  首先,行政指导的责任分配什么的问题。前一天在行政指导制度中,行政主体的导向性与相对人的自愿性并重,否则,当前一天行政指导产生利益损害时,就不得不面临责任划分的什么的问题——由相对人自行承担,还是由行政主体独立承担,抑或是由以上两者分担?笔者认为,鉴于实际情形的千差万别,对于这该什么的问题的回答没法 一言以蔽,而应当具体情形具体分析。也后来说,应当根据行政指导所造成的利益损害的种类不同,分为如下情形进行讨论。其一,前一天错误的行政指导造成的损失。此时责任的承担,窃以为应当看行政主体在发布的行政指导是不是 具有“打包票”的成分。举例来说,假使 某县政府发布了鼓励本县农民种植某作物的指导意见,但收获后却前一天市场行情变化造成种植户亏损。在你这人情形下,假使 当初政法的指导意见后来单纯的对未来市场行情的预测,没法 种植户在做出是不是 种植该作物的决定时就应有本人进行判断的义务,故后来的亏损也没法 由本人承担;反过来,假使 政府在指导意见中做了累似 “收获后必然盈利”的保证,则实际的损失应当由政府与种植户分担——政府过于绝对的保证构成了误导,这在一定程度上就弱化(仅仅是“弱化”,而非“免除”)了种植户自身的判断义务。其二,违法的行政指导。假使 相对人明知该行政指导是违法的仍然遵照履行而最后造成损失,没法 该损失应当由行政主体和相对人分担——相对人明知行政指导违法,你这人“明知”既没法 免除其承担损失的责任,也没法 丝毫减弱行政主体应当依法行政的义务,否则没法 由两者分担;假使 相对人在接受指导的过程中并不知该指导趋于稳定违法因素,没法 其损失应由行政主体承担。其三,前一天行政主体违背信赖保护而造成相对人的损失。情形之一是,前一天行政机关在特定相对人接受了行政指导前一天改变了行政指导的内容,使得相对人基于变更前的行政指导内容而产生的期待利益部分或完全丧失,则行政机关应当承担赔偿责任——即使该变更行为有足够的公益理由,行政机关也没法 免除给予遭受损失的相对人一定补偿的责任。情形之二是,前一天行政机关在行政指导中明确表示接受行政指导将给予相对人你这人奖励,但最后却未予兑现,则行政机关应当承担即时兑现承诺并予适当赔偿的责任。后一类责任的承担,既还可以 视为因行政不作为所原因分析分析的行政法责任,也还可以 视为因违背先前的约定而承担的违约责任。其四,前一天行政指导的异化所造成的损失。这是指行政机关借“行政指导”之名,行“强制性行为”之实。你这人情形下,前一天争议行政行为已然背离了行政指导“非强制性”的本质属性,故没法 再作为行政指导来对待。对于由此造成的损失,可按一般具体行政行为的责任土办法进行归结。

  其次,行政指导的救济路径什么的问题。目前学界对你这人什么的问题争论的焦点在于,是不是 还可以 通过行政诉讼的途径进行救济。2000年3月10起施行的《行政诉讼法解释》第1条第2款明确将行政指导排出了行政诉讼受案范围,你这人立法模式也并完全都是我国的独创,前一天从世界各国的行政法律制度看,大多国家并没法 把行政指导纳入行政复议和行政诉讼的轨道之内。从立法的严谨性和行政指导范围的广泛性、土办法的多样性之间的矛盾来考虑,你这人立法模式是具有一定的合理之处的。否则,随着行政法的发展,你这人貌似权宜之计的立法模式也并完全都是丝毫没法 改变的前一天。其一,tcp连接法的创新一定意义上取决于实体法的进步,但目前我国的行政法规范对于行政指导的实体规定十分有限,甚至连行政指导的定性什么的问题都尚未外理,在你这人情形下单单寻求tcp连接法的单方面突破是不现实的。其二,有学者认为应当构建你这人行政tcp连接先行的模式来对行政指导行为进行救济,笔者以为还是应该区别不同情形进行不同对待。假使 先行的行政tcp连接还可以 产生公证的裁决结果,从节约司法资源的层厚来说,自然应当在行政范围内谋求救济;但假使 先行的行政tcp连接明显难以保证裁决结果的公正性与合理性,则应当赋予相对人直接诉诸司法tcp连接的权利。毫无什么的问题,从整个社会资源的耗费情形来看,你这人直接土办法的成本较之在行政先行tcp连接中碰壁前一天再转而谋求司法救济的间接土办法更为低廉,获得的效益也更有保障。你这人思路,累似 于《行政复议法》中对复议选者制度的设定。其三,在行政诉讼判决类型化的今天,将行政指导纳入行政诉讼体系并需要引入新的判决类型,亦即:即有的判决类型对行政指导案件的裁判完全还可以 适用,这无疑为行政诉讼制度对行政指导“网开一面”降低了改革的难度,一块儿也节约了一笔可观的修法成本。

  【作者简介】

  郑毅,中央民族大学法学院博士研究生,法治政府与地方制度研究中心助理研究员。本文的正文部采集表于《法制周报》第522期第07版,原题为《违法行政指导的救济路径》。请以发表版本为准。

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学时评 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/200474.html 文章来源:《法制周报》第522期第07版